隨著競爭加劇，爭奪AI治理話語權的時間窗口正在縮小。組織間協調和區域利益平衡為全球AI治理帶來挑戰。本文聚焦于2024年9月以來全球AI治理的新動向和趨勢，揭示了構建多邊主義全球AI治理新格局的緊迫性和復雜性。在保障AI產業發展的同時，需要建立有效的全球治理框架以推動國際化AI治理進程。
新動向
1.國際組織：共塑治理新框架，推動全球合作與治理
（1）G7發布關于數字競爭的公報
2024年10月4日，G7發布關于數字競爭的公報，討論了由基于AI的技術，包括生成性AI基礎模型和算法的快速發展和部署所引發的競爭問題，并尋求在全球范圍內促進合作對話。
（2）聯合國未來峰會通過《全球數字契約》
2024年9月22日，聯合國未來峰會通過《全球數字契約》(以下簡稱《契約》)。《契約》討論了包括人工智能在內的新興技術帶來的巨大機遇與風險，要求各國政府承諾建立一個獨立的人工智能國際科學小組，并在聯合國內就人工智能治理問題開展全球對話。鼓勵南北、南南和三方合作，增加私營部門投資，以建立平衡、包容的AI治理框架。但《契約》本身是原則性、框架性的，不具備直接約束力。
9月19日，聯合國人工智能高級咨詢機構發布最終報告《為人類治理人工智能》（Governing AI for Humanity），提出七項核心建議：建立國際科學小組、啟動政策對話、創建標準交易所、發展全球網絡、建立全球基金、實施數據框架、在聯合國設立人工智能辦公室。
（3）G20召開數字經濟部長會議就人工智能的發展達成一致
2024年9月13日，G20數字經濟部長會議審議通過了《G20數字經濟部長宣言》，成員國就人工智能的發展達成了一致，提出要“倫理、透明和負責任地使用人工智能”。
2.歐洲：以立法監管為導向，欲鞏固在AI全球治理中的領導地位
歐洲通過意識形態劃線排除關鍵國家，構建小圈子。欲先行建立方案，推行標準，占據主導權，逐步將有利于自身發展的AI治理方案推廣為全球方案。
（1）歐委會官員表示人工智能反壟斷調查即將展開
2024年10月，負責執行《數字市場法》(Digital Markets Act)和《數字服務法》(Digital Services Act)的部門負責人菲洛梅娜 基里科(Filomena Chirico)稱，最近頒布的旨在遏制市場力量的法律可能很快就會包括對整合人工智能和云技術的大型科技服務的調查。
（2）《人工智能、人權、民主和法治框架公約》--全球首個法律約束力的國際人工智能公約面市
2024年9月5日，美國、英國和歐盟等簽署了歐委會制定的《人工智能、人權、民主和法治框架公約》（以下簡稱《公約》），確保人工智能系統生命周期內的活動完全符合人權、民主和法治，同時支持技術進步和創新。《公約》對所有愿意承諾遵守的國家開放簽署，旨在吸引更多國家參與并促進國際間的協調合作。盡管《公約》宣稱“具有法律效力”，但其執行主要依賴于各簽署國的自律和定期向歐委會提交報告，來監督和評估實施情況，缺乏具體的制裁措施。
3.美國：通過國內國際雙重治理行動，塑造人工智能治理全球領導力
對外，一是通過全球性和區域性多邊合作拓展影響力。2024年11月20日，人工智能安全研究所國際網絡（International Network of AI Safety Institutes）即將舉辦成立后的首次會議——全球人工智能安全峰會，以“加強國際合作，實現人工智能安全、可靠和可信的發展”，為參與國的政策制定和行業監管提供支持。初始成員包括美國、英國、澳大利亞、加拿大、歐盟、法國、日本、肯尼亞、韓國、新加坡等國。二是以市場發展為前提，力求最大程度地保證其在人工智能領域的領先地位和創新能力。9月23日亞馬遜、Anthropic、谷歌、IBM、Meta、微軟、英偉達和OpenAI八家科技巨頭發起“全球人工智能包容性伙伴關系”（PGIAI），宣布利用人工智能的快速發展推動全球可持續發展的倡議。
對內，以總統行政命令為治理提供根本遵循，各核心機構發布具體監管政策，現美國國會通過的AI法案以對既有法律的修補為主，在各州雖然諸多人工智能相關提案，但從最終法案通過情況來看，各州表現不一，短期內難以促成聯邦層面的綜合性立法。如2024年9月30日加州州長否決了具有爭議的《前沿人工智能模型安全創新法案》（簡稱SB 1047）。科羅拉多州SB205法案部分條款則將于2026年2月1日起生效。
4.科技企業：通過簽署承諾書和負責任的AI實踐推動人工智能的可持續發展
2024年9月，歐盟正式公布了首批116家簽署《公約》企業的名單，包括科技巨頭OpenAI、IBM、谷歌、微軟等，標志著企業在處理和部署人工智能時邁出了規范性的一步。2024年7月30日，歐委會發布關于《通用人工智能（GPAI）模型提供商行為準則》的征求意見稿，OpenAI、谷歌和亞馬遜等大型科技企業正在積極參與這一準則的制定，旨在促使政府在AI監管政策上更加靈活寬松。
趨勢洞察
當前全球AI治理博弈的關鍵是治理權力的歸屬，人工智能等新興科技的出現為構建全新的網絡治理格局帶來了契機。
1.“多方模式”向“多邊模式”轉變
全球網絡治理正從以多方為主導模式發生轉變，AI治理或將成為推動重塑全球網絡治理格局的重要引擎。聯合國框架下平臺成為中國爭奪AI治理話語權的重要場所。
表1 全球網絡治理的“多邊模式”與“多方模式”
從全球網絡治理的歷史角度來看，主要經歷了以下關鍵階段：
階段一：上世紀90年代，聯合國下的國際電信聯盟（ITU）曾希望全面介入互聯網核心資源的管理。然而1997年，美國表示其最終目標是實現互聯網技術功能私有化，支持由私營企業等作為主要治理主體的多方治理模式。1998年，美國主導下的互聯網公司協會（ICANN）成立，聯合國在國際網絡治理中的角色被逐步邊緣化。
階段二：2017年，第四屆世界互聯網大會發布的《世界互聯網大會藍皮書·世界互聯網發展報告2017》指出，全球網絡空間治理已進入多邊、多方治理并行階段，未來全球網絡空間治理多邊主義將占據主導。
階段三：2024年9月22日，在聯合國未來峰會上通過的《全球數字契約》包括第一份真正具有普遍性的人工智能國際治理協議，被視為全球性、多邊主義網絡治理的重要突破。
2.“兩個市場、兩套標準、兩條供應鏈”出現
聯合國秘書長指出，網絡和數字領域正出現兩個市場、兩套標準、兩條供應鏈。美國正在通過一系列雙邊和多邊合作構建排他性聯盟，導致我國系統及所依賴的數據難以與其他系統實現兼容。
表2 全球AI治理的關鍵多邊合作
著競爭加劇，爭奪AI治理話語權的時間窗口正在縮小。組織間協調和區域利益平衡為全球AI治理帶來挑戰。本文聚焦于2024年9月以來全球AI治理的新動向和趨勢，揭示了構建多邊主義全球AI治理新格局的緊迫性和復雜性。在保障AI產業發展的同時，需要建立有效的全球治理框架以推動國際化AI治理進程。
新動向
1.國際組織：共塑治理新框架，推動全球合作與治理
（1）G7發布關于數字競爭的公報
2024年10月4日，G7發布關于數字競爭的公報，討論了由基于AI的技術，包括生成性AI基礎模型和算法的快速發展和部署所引發的競爭問題，并尋求在全球范圍內促進合作對話。
（2）聯合國未來峰會通過《全球數字契約》
2024年9月22日，聯合國未來峰會通過《全球數字契約》(以下簡稱《契約》)。《契約》討論了包括人工智能在內的新興技術帶來的巨大機遇與風險，要求各國政府承諾建立一個獨立的人工智能國際科學小組，并在聯合國內就人工智能治理問題開展全球對話。鼓勵南北、南南和三方合作，增加私營部門投資，以建立平衡、包容的AI治理框架。但《契約》本身是原則性、框架性的，不具備直接約束力。
9月19日，聯合國人工智能高級咨詢機構發布最終報告《為人類治理人工智能》（Governing AI for Humanity），提出七項核心建議：建立國際科學小組、啟動政策對話、創建標準交易所、發展全球網絡、建立全球基金、實施數據框架、在聯合國設立人工智能辦公室。
（3）G20召開數字經濟部長會議就人工智能的發展達成一致
2024年9月13日，G20數字經濟部長會議審議通過了《G20數字經濟部長宣言》，成員國就人工智能的發展達成了一致，提出要“倫理、透明和負責任地使用人工智能”。
2.歐洲：以立法監管為導向，欲鞏固在AI全球治理中的領導地位
歐洲通過意識形態劃線排除關鍵國家，構建小圈子。欲先行建立方案，推行標準，占據主導權，逐步將有利于自身發展的AI治理方案推廣為全球方案。
（1）歐委會官員表示人工智能反壟斷調查即將展開
2024年10月，負責執行《數字市場法》(Digital Markets Act)和《數字服務法》(Digital Services Act)的部門負責人菲洛梅娜 基里科(Filomena Chirico)稱，最近頒布的旨在遏制市場力量的法律可能很快就會包括對整合人工智能和云技術的大型科技服務的調查。
（2）《人工智能、人權、民主和法治框架公約》--全球首個法律約束力的國際人工智能公約面市
2024年9月5日，美國、英國和歐盟等簽署了歐委會制定的《人工智能、人權、民主和法治框架公約》（以下簡稱《公約》），確保人工智能系統生命周期內的活動完全符合人權、民主和法治，同時支持技術進步和創新。《公約》對所有愿意承諾遵守的國家開放簽署，旨在吸引更多國家參與并促進國際間的協調合作。盡管《公約》宣稱“具有法律效力”，但其執行主要依賴于各簽署國的自律和定期向歐委會提交報告，來監督和評估實施情況，缺乏具體的制裁措施。
3.美國：通過國內國際雙重治理行動，塑造人工智能治理全球領導力
對外，一是通過全球性和區域性多邊合作拓展影響力。2024年11月20日，人工智能安全研究所國際網絡（International Network of AI Safety Institutes）即將舉辦成立后的首次會議——全球人工智能安全峰會，以“加強國際合作，實現人工智能安全、可靠和可信的發展”，為參與國的政策制定和行業監管提供支持。初始成員包括美國、英國、澳大利亞、加拿大、歐盟、法國、日本、肯尼亞、韓國、新加坡等國。二是以市場發展為前提，力求最大程度地保證其在人工智能領域的領先地位和創新能力。9月23日亞馬遜、Anthropic、谷歌、IBM、Meta、微軟、英偉達和OpenAI八家科技巨頭發起“全球人工智能包容性伙伴關系”（PGIAI），宣布利用人工智能的快速發展推動全球可持續發展的倡議。
對內，以總統行政命令為治理提供根本遵循，各核心機構發布具體監管政策，現美國國會通過的AI法案以對既有法律的修補為主，在各州雖然諸多人工智能相關提案，但從最終法案通過情況來看，各州表現不一，短期內難以促成聯邦層面的綜合性立法。如2024年9月30日加州州長否決了具有爭議的《前沿人工智能模型安全創新法案》（簡稱SB 1047）。科羅拉多州SB205法案部分條款則將于2026年2月1日起生效。
4.科技企業：通過簽署承諾書和負責任的AI實踐推動人工智能的可持續發展
2024年9月，歐盟正式公布了首批116家簽署《公約》企業的名單，包括科技巨頭OpenAI、IBM、谷歌、微軟等，標志著企業在處理和部署人工智能時邁出了規范性的一步。2024年7月30日，歐委會發布關于《通用人工智能（GPAI）模型提供商行為準則》的征求意見稿，OpenAI、谷歌和亞馬遜等大型科技企業正在積極參與這一準則的制定，旨在促使政府在AI監管政策上更加靈活寬松。
趨勢洞察
當前全球AI治理博弈的關鍵是治理權力的歸屬，人工智能等新興科技的出現為構建全新的網絡治理格局帶來了契機。
1.“多方模式”向“多邊模式”轉變
全球網絡治理正從以多方為主導模式發生轉變，AI治理或將成為推動重塑全球網絡治理格局的重要引擎。聯合國框架下平臺成為中國爭奪AI治理話語權的重要場所。
表1 全球網絡治理的“多邊模式”與“多方模式”
從全球網絡治理的歷史角度來看，主要經歷了以下關鍵階段：
階段一：上世紀90年代，聯合國下的國際電信聯盟（ITU）曾希望全面介入互聯網核心資源的管理。然而1997年，美國表示其最終目標是實現互聯網技術功能私有化，支持由私營企業等作為主要治理主體的多方治理模式。1998年，美國主導下的互聯網公司協會（ICANN）成立，聯合國在國際網絡治理中的角色被逐步邊緣化。
階段二：2017年，第四屆世界互聯網大會發布的《世界互聯網大會藍皮書·世界互聯網發展報告2017》指出，全球網絡空間治理已進入多邊、多方治理并行階段，未來全球網絡空間治理多邊主義將占據主導。
階段三：2024年9月22日，在聯合國未來峰會上通過的《全球數字契約》包括第一份真正具有普遍性的人工智能國際治理協議，被視為全球性、多邊主義網絡治理的重要突破。
2.“兩個市場、兩套標準、兩條供應鏈”出現
聯合國秘書長指出，網絡和數字領域正出現兩個市場、兩套標準、兩條供應鏈。美國正在通過一系列雙邊和多邊合作構建排他性聯盟，導致我國系統及所依賴的數據難以與其他系統實現兼容。
表2 全球AI治理的關鍵多邊合作
3.構建真正多邊主義的全球AI治理新格局的挑戰
中方堅持真正多邊主義，支持聯合國在人工智能全球治理中發揮主渠道作用。雖然“全球數字契約”的簽署實現了一定的突破，構建全球AI治理格局仍面臨一系列挑戰。
一是，全球范圍內真正多邊主義的AI治理模式的有效推行面臨阻力。39位互聯網領域的頂尖科學家聯名致信聯合國，包括互聯網之父VintCerf、萬維網之父TimBernersLee，質疑聯合國試圖建立集中化、等級制的治理模式。他們認為需要堅持過去取得過成功的分布式、自下而上的多方治理模式。二是，執行落實過程中存在管轄權重疊和協調性不足的問題。“全球數字契約”要求各國政府承諾建立一個獨立的人工智能國際科學小組，后續需要面對多邊機構和多方論壇的管轄權重疊的問題，及提升機構協調性和執行力等挑戰。
