自2009年世界上第一個數據開放網站上線以來，公共數據開放已成為各國發展大數據的重要戰略舉措之一。近年來，我國公共數據開放取得了明顯進展，但是仍然存在數據質量不高、實用價值不強、應用成效不突出等問題。為此，有必要參考借鑒發達國家數據開放的經驗做法，促進我國公共數據開放工作提質增效、服務數字經濟發展。
一
我國公共數據開放工作面臨的主要問題
目前，我國公共數據開放取得長足發展，北京、上海等一批省級公共數據開放網站陸續建成，但促進數字經濟、激發社會創新的作用還不突出。
（一）數據實用性不高
各級政務部門開放的公共數據普遍存在數據質量不高、數據價值低、機讀性差等現象，在促進社會公眾辦事創業中的實用性還不高。一是存在“形式開放”傾向。現有開放數據從量上看形成了較大規模，但涉及核心業務辦理、社會公眾迫切需求的數據較少，實用性較強的公共數據開放程度不足，無法滿足社會公眾的迫切需求；部分開放平臺存在“有目錄無數據”“有數據無價值”的情況，開放工作流于形式。二是數據更新不及時。我國各級地方政務數據開放網站開放的數據普遍周期較長，據公開資料統計，地方平臺約有46%的平臺沒有更新數據，只有8.5%的地方平臺連續兩年發布了新的數據集。三是監督約束機制弱。各地都在探索建立數據開放的監督約束機制，但是在實際工作中，各部門在是否開放數據、開放什么數據的自由裁量權還較大，現有監督約束機制難以有效落地。四是開放評價不到位。我國還未形成較為權威規范的公共數據開放評價機制，現有第三方評價工作缺乏權威數據支持、影響力還不足，不能全面反映用戶的真實體驗，難以發揮“以評促改”的作用。
（二）平臺功能不完善
目前，國家公共數據開放網站尚處于建設階段，建立數據開放網站的中央政務部門還很少，部分地方建立了省級、地市級數據開放平臺，但是平臺建設總體良莠不齊，未能形成標準統一、互聯互通的公共數據開放平臺體系。同時，僅有2.4%的地方平臺提供了數據請求功能且公開了用戶的數據請求，仍有37.8%的地方平臺未提供此功能，互動平臺功能多數未能顯現。此外，各地數據開放平臺并未實現數據庫的有效連通，各數據庫之間的技術標準不同、基礎設施重復建設等問題更是加大了公共數據匯聚設的成本，增加了用戶獲取數據的難度，影響了用戶體驗。
（三）長效機制待加強
一是工作合規性仍需強化。近期正式頒布實施的《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規對公共數據開發利用提出了新的要求，各級政務部門數據開放工作還不完全滿足數據安全法的要求。此外我國仍無專門的數據分級分類指南、數據安全保護細則、元數據治理規范等管理規范條例。二是標準化水平仍需提升。2020年，國家標準委頒布的《政務數據開放共享第1部分：總則》《政務數據開放共享第2部分：基本要求》《政務數據開放共享第3部分：開放程度評價》等相關標準，從數據資源、平臺設施、應用成效、管理制度和安全保障等幾個方面對公共數據開放進行了規范，但是由于實踐在標準頒布之前，各地在推進公共數據開放中尚未遵循相關標準要求優化工作，標準落地見效有待加快。三是數據開放授權機制仍未建立。我國尚未制定政務數據開放授權許可協議，無法有效規避和控制涉及個人隱私、數據安全的潛在風險，數據開放中的很多具體操作性問題無章可循，數據開放的規范化程度和可控性水平都有待提高。
二
主要發達國家數據開放特點
發達國家是世界上數據開放工作啟動較早、開放成效較好的國家，經過十幾年的實踐，逐步形成了較為成熟的數據開放體系，可總結為以下三個方面特點：
（一）建立了多源統一的數據資源體系
發達國家在推進數據開放工作時注重以社會公眾的實際需求為依據，確定數據開放的范圍和內容，逐步形成了多源統一的數據資源體系。在數據源方面，發達國家主要開放了包括天氣、農業、消費、生態環境等在內的數據集，與社會公眾的需求契合度較高。在開放原則方面，為了滿足社會公眾、科研機構、企業組織等部門的數據需求，發達國家國堅持“除例外均開放”的原則，除非有相關法律規定無法開放的數據，其他數據原則上均需開放。在數據查詢方面，發達國家數據開放網站通常設計了單項數據查詢、主題數據查詢、程序接口查詢等多種查詢方式，可滿足不同的需求場景。在數據格式方面，開放的數據集包括PDF、XLS、XML、HTML、RDF等多種可機讀性的數據格式，并突出強調對原始數據集的開放。
（二）建立了多管齊下的安全保障體系
發達國家信息安全立法工作起步較早，相關法律法規、技術標準、數據許可協議機制等較為健全，有效化解了數據開放可能引發的個人隱私、商業秘密、國家安全等潛在風險挑戰。在法律法規上，美國形成了以《信息自由法》《隱私權法》 《開放政府指令》等代表的一系列規范數據開放的法律條文。在標準規范上，從數據源頭出發，制定了元數據治理標準等一系列數據開放的技術標準，有效規范了數據開放行為。在許可協議上，發達國家均建立了較為細致的開放許可協議機制來規范開放工作。美國利用“知識共享組織”（Creative Commons）發布的CC系列授權協議規范了數據開放許可；英國政府制訂了英國政府許可協議（UKGLF，The UK Government Licensing Framework），提升了數據開放工作的精準化、可控化水平。
（三）建立了多方參與的評價激勵機制
主要發達國家大多構建了多方參與、客觀公正的公共數據開放評價激勵機制，不斷優化完善數據開放工作。在評價體系方面，美國政府制定了元數據質量評估體系，開發了“儀表板”系統（PODD，Project Open Data Dashboard），評估和監測各聯邦機構數據開放工作執行情況。在國際接軌方面，定期以數據需求方和使用方為調查對象，參考國際開放知識基金會（OKF）的全球開放數據指數（GODI）等指數對本國數據開放成效進行評價。在社會參與方面，美英等國定期舉辦數據圓桌會議，邀請數據應用企業和機構，圍繞如何更好開放和利用數據展開交流；政府部門也會定期收集社會公眾和組織機構的使用反饋，完善數據開放平臺的功能和數據資源。
三
優化完善我國公共數據開放工作的政策建議
（一）完善數據開放機制
建議制定并發布統一、權威的公共數據開放目錄，探索建立數據開放許可協議機制，明確數據開放各方權責，規范數據開發利用。其次，應盡快出臺數據分級分類的政策法規，明確可開放數據的范圍，推進數據脫敏技術應用，完善各敏感程度數據的開放管理規定，化解制約公共數據開放所面臨的個人隱私、商業秘密、國家安全等潛在風險。最后，我國應充分借鑒開放知識基金會等機構的數據開放指標，探索建立基于公眾需求的開放數據質量評估模型，加強社會監督，結合現有第三方數據質量評估模型，全面系統的評估開放數據的質量，強化評估工作的指揮棒作用。
（二）推進需求導向型開放
在數據開放供給上，優先圍繞數字經濟發展、產業創新等現實需求，推進各部門高質量公共數據的開放，在保證數據的可機讀性基礎上，向社會公眾開放內容更為多樣、應用價值更高的數據。在社會需求反饋上，相關部門需要進一步突出數據開放的需求導向和結果導向，定期收集社會公眾的使用反饋情況，根據反饋結果明確數據開放的重點領域，提高數據開放的針對性。在數據內容更新上，相關部門應在立足客觀實踐和公眾需求的基礎上，對開放數據進行分類管理，制定合理的更新周期，針對公眾需求較大的數據適當縮短數據更新周期，并定期根據公眾數據需求的變化改變數據更新周期。
（三）優化數據開放平臺
在平臺互聯方面，應加快推進各層級公共數據開放平臺的互聯互通，制定統一的公共數據開放平臺管理制度和標準規范，構建全國統一的公共數據開放平臺體系，逐步形成一站式、便捷化、全口徑的公共數據開放服務能力。在平臺功能方面，應從社會公眾的角度出發，不斷強大搜索功能，加強完善二級搜索，增強對數據的分級分類管理、關聯數據管理，便捷社會公眾；加強互動和交流板塊的設計，及時展示意見交流和互動情況。在數據保護方面，應建立健全公共數據開放平臺的安全管理機制，加強密碼技術、身份鑒別技術、數據沙箱技術等關鍵技術的研究和應用，防范和化解公共數據匯聚、開放可能引發的各類數據安全風險挑戰。
