0 引言
新型基礎設施是第四次工業革命發展的必然要求，也是信息技術發展演進的必然結果。新型基礎設施代表著現代基礎設施體系發展方向，特別是在加快構建新發展格局的背景下，社會各界對“新基建”給予了非常多的關注，新型基礎設施對經濟社會發展重要性的討論也在逐步深入。中央相關會議或文件多頻次提到的新型基礎設施，涉及5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網、信息網絡、數據中心等多個領域。這些領域都屬于新一代信息技術范疇，到底哪些信息技術會發展成為新型信息基礎設施，該如何培育新型信息基礎設施形態，需要進一步深化討論，充分認識新一代信息技術對基礎設施形成的影響。
1 新型基礎設施形態多樣
從字面理解，新型基礎設施是一個寬泛的概念，可以指所有新型的、新式的基礎設施。具體哪些是新型基礎設施眾說紛紜，真正理解新型基礎設施，還是應從當前所處的時代出發，去認識哪些是新型的、哪些是基礎的設施。在當前新一代科技革命和產業變革的背景下，應該更關注基于新一代信息技術和數字化的新型基礎設施，這是新型基礎設施乃至整個數字經濟發展的核心，相對傳統基礎設施具有更強的成長性，能帶來更多創新的變化。
1.1信息技術演進形成新型信息基礎設施
從發展來看，新型基礎設施的種類在隨著新技術的創新突破而快速增加，除了中央具體提到的5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網、信息網絡和數據中心這6類設施外，新一代信息技術的發展正在形成很多新的基礎設施形態。
一是新技術形成新的設施。一些通用性強的信息技術會發展成為新型設施，例如5G技術的成熟加快了5G網絡設施的部署；大數據技術的應用促進了大數據基礎設施的發展；更好地提供區塊鏈、人工智能服務的需求也在加快形成區塊鏈服務網絡、人工智能通用算法平臺等設施。
二是新技術助力設施升級。一些信息技術的應用不是直接形成新型設施，而是促進原有的基礎設施升級，例如FlexE、SRv6等新網絡技術的引入和部署提升了現有互聯網骨干網性能，SD-WAN技術的部署不是單獨新建一張基礎網絡而是提升現有網絡的調度能力。
三是共性資源形成新基礎設施形態。在信息技術應用的過程中，共性能力、工具、應用、數據的建設獲得越來越多的認可，城市物聯網公共管理平臺、工業互聯網平臺、車聯網平臺、GIS平臺、城市信息模型等很多共性功能平臺都在走向統籌建設和開放共享，基礎設施屬性逐步凸顯出來，這些也是新型基礎設施建設重點關注和培育的發展方向。
1.2信息技術賦能形成多樣融合基礎設施
新一代信息技術不僅自身在向新型信息基礎設施進化，同時也在通過技術、設施、共性能力等方式賦能其他領域基礎設施向融合基礎設施演進。如圖1所示，根據發展模式不同，融合基礎設施可以概括為如下兩種形態。
圖1 新型基礎設施構成示意圖（資料來源：中國信息通信研究院）
一是傳統基礎設施智能化形態。主要是指傳統基礎設施進行數字化、網絡化、智能化升級形成的新基礎設施形態，例如智能路網、智慧醫院、智慧學校等。傳統基礎設施智能化形態是基礎設施高質量發展的重要方向。
二是數字世界中的傳統基礎設施形態。主要是指在數字世界構建過程中正在發展形成的一些具備傳統基礎設施功能的新型基礎設施形態，例如互聯網醫院、網上課堂、數字銀行、城市數字孿生體等。數字世界中的新型基礎設施形態具有明顯的互聯網特點，打破了地理限制，具有廣泛共享、高度可訪問性，普惠程度更高。
2 新型基礎設施屬性與發展階段
信息技術作為通用目的技術，通常會演化形成新的基礎設施，但不是每一類信息技術都能發展成為基礎設施，也不是每一類設施都已具備完善的基礎設施屬性。
2.1新型基礎設施具備基礎設施本質屬性
新型基礎設施屬于現代基礎設施體系的重要組成部分，具備基礎設施的本質屬性：基礎性、公共性、強外部性。此外，新型基礎設施也具有系統性、網絡性、規模經濟性、長周期性等特點。不同類型的新型基礎設施，甚至同一類型新型基礎設施在不同發展階段，體現出來的特點都有所差別。例如，不同類型的新型基礎設施的系統性特點不同，孤立的第三方云計算平臺就可以提供服務，而車聯網平臺只有覆蓋更大范圍才具有實用價值；現在多數平臺類新型基礎設施的規模經濟性不強，很多還處于自由競爭階段，沒形成相對集中的發展格局。
2.2新興信息技術不代表是新型基礎設施
在新一代信息技術應用過程中，正在形成眾多的工具軟件、應用系統、應用平臺、能力平臺、網絡設施，但這些并不都是基礎設施。有的基礎設施特征比較清晰，例如5G網絡、千兆光纖寬帶網絡、衛星互聯網、云計算數據中心等；有的技術還處于發展階段，部署規模有限，影響范圍少，尚不能體現出基礎性和強外部性，例如人工智能、區塊鏈、數字孿生、大數據等；也有的因使用模式、服務提供方式等還不具備公共性特征，例如項目型物聯網、企業自用工業互聯網平臺等。這些新興信息技術及其相關的系統、平臺、網絡，大都還處在向新型基礎設施發展的過程中，需要企業創新、政府引導、市場推廣，多方協同推進，才能更好地發揮出基礎設施作用，更好地支持數字經濟、數字社會和數字政府建設。
2.3信息技術向新型基礎設施演進的階段性
對于一些通用性較強的新興信息技術，可以預期能夠演進形成新型基礎設施，但受技術成熟度、部署范圍、普及程度等影響，其體現出的基礎設施屬性強弱程度會有不同。因此，可以結合技術成熟度、設施部署程度等因素，將新興信息技術向新型基礎設施的演進過程劃分為6個階段（見圖2）。
圖2 從信息技術向新型基礎設施演進的發展階段示意圖
（ 1 ） 概念及研發階段：主要是概念提出、技術突破和設備研發。
（ 2 ） 試驗性部署階段：重在開展技術和設備的現場測試驗證，通常由行業領先者組織小規模試驗性部署，部署范圍相對目標市場小于5%。
（ 3 ） 小規模商用部署階段：技術逐步成熟，范圍和受益用戶規模的影響，其基礎設施屬性還比較弱。
（ 4 ） 大規模部署階段：技術得到驗證，設施覆蓋范圍快速擴大，目標覆蓋率會快速提升到80%，基礎設施屬性會加快顯現。
（ 5 ） 優化完善階段：主要是補充完善覆蓋，建設速度下降，目標覆蓋率逐步接近100%。
（ 6 ） 全面普及階段：不再進行規模建設，新型基礎設施的形態基本穩定，可以為全社會提供服務。
正確識別新型基礎設施的發展階段，將有利于制定更精準的扶持和引導政策，加速新興技術向新型基礎設施的演進步伐。目前來看，不同新型基礎設施的發展階段是不同的。例如5G，到2020年年底預計基站規模超過80 萬個，覆蓋超過20%的目標區域，已經進入大規模部署階段；對于4G來說，不再進行大規模建設，基礎設施形態基本穩定；車聯網處于試驗性部署階段；衛星互聯網處于從研發向試驗性部署過渡的階段。
3 新型基礎設施發展路徑設計
很多新一代信息技術進入商用階段并不能迅速發展成為基礎設施，通常會從局部系統應用開始，逐步有一些通用功能擴展形成統一能力或者網絡。從電網等大型設施的發展經驗來看，基于復雜技術的系統從開始進入商用到形成比較穩定的形態，會有自上而下、自下而上兩類不同的構建模式，這兩種模式有時會出現在同一種基礎設施演進的不同階段，體制、市場、文化等都會影響基礎設施的發展方向和發展形態。
3.1“自上而下”構建新型基礎設施
“自上而下”構建新型基礎設施主要是由國家、行業主導，通常強調統籌規劃、統一標準規范、注重互聯互通。當前即使在市場化程度很高的發達國家，也有一些正在自上而下推進新型基礎設施建設的案例。英國正在著手推進國家數字孿生體建設，希望能夠在數字孿生體早期開發階段就通過共享數據、標準和框架等實現互聯，而不是等到系統模塊各自開發完成的時候再去考慮互操作性。歐盟從2018年就開始推進建設統一的區塊鏈服務基礎設施（EBSI），2020年第一季度EBSI開始啟動部署，首個比利時節點已于2020年2月投入使用。當然，國家和行業在從頂層推進此類基礎設施建設的同時，市場的創新發展仍在繼續，并未受到影響。
3.2“自下而上”向新型基礎設施演進
在新的基礎設施體系建設過程中，沒有任何一種確定的或者是正確的方法能被直接拿來使用，自上而下的發展模式也不一定能夠完全成功。在當前市場環境下，高科技企業在基礎設施形成的過程中發揮著非常關鍵的作用，在市場競爭的驅動力下，企業會更積極地投入到新技術的創新中，以創造出更多的基礎設施形態和運營模式。比較典型的案例是云計算設施，其主要是依靠高科技企業創新促進技術成熟并負責設施建設和運營，目前人工智能、區塊鏈等新技術基礎設施也具有類似特點。
對于很多新技術基礎設施，不同國家、不同地區或行業會有不同思路、標準、監管制度，在完全市場化的發展環境下，會形成很多分散的系統和功能，隨著持續發展，這些系統或功能之間的連接和互通會變得越發困難，這將制約新型基礎設施充分發揮其公共性、規模經濟性、強外部性等特性。所以，在新型基礎設施“自下而上”的發展過程中，需要國家、行業、研究機構的積極參與，較早地關注和解決網絡、系統、數據互通等問題，這樣能夠有助于新型基礎設施的發展。
3.3探索創新差異化發展路徑
準確研判新興技術的發展階段和基礎設施屬性，對于理順政府與企業關系，制定正確的部署策略和政策體系具有非常重要的幫助。面對不斷涌現的新興信息技術，需要深入分析其發展方向、影響程度和可行的建設運營模式，根據其發展階段和基礎設施屬性的強弱制定針對性的支持政策和部署策略。
（ 1 ） 對于5G網絡、車聯網、大數據、物聯網、工業互聯網等技術路線相對比較明確的設施，應加快推進建設部署，盡快形成規模，盡早發揮基礎設施的支撐和引領作用。
（ 2 ） 對于人工智能、區塊鏈、地理信息系統等通用目的性強、基礎設施屬性比較清晰的領域，應盡早發揮政府、行業和市場的共同作用，加快促進新型基礎設施形態的形成。
（ 3 ） 對于一些共性的能力、工具、應用，可以通過創新建設運營模式，構建服務區域的集中能力平臺，例如服務整個城市的數據平臺設施、服務全省醫院的醫療影像云、服務全國的普惠AI算法平臺等，通過統籌共建、開放共享，更好地發揮新型基礎設施作用。
4 結束語
當前，加快推進新型基礎設施建設是構建“雙循環”新發展格局的重要舉措，對于拉動有效投資、促進高質量發展來說至關重要。但是，也應看清新型基礎設施不同于傳統基礎設施，很多新興基礎設施技術性強、更新迭代快、發展模式不清晰。各地政府應根據不同類型新型基礎設施的發展階段和本地產業、技術、人才等條件，確定建設什么、怎么建設、怎么運營，明確哪些是政府建設、哪些是企業建設，采用差異化策略，積極穩妥地推進，以更好地發揮新基建對經濟社會的戰略性、引領性作用。