近年來，隨著供給側改革的深入和電力生產能力的相對過剩，降電價成為了電價政策的重要主題。今年初，國務院常務會議聚焦優化營商環境，激發市場活力和社會創造力，特別提出大力推動降電價。降電價雖然能夠降低用戶用電成本，促進國民經濟和社會發展，但是，在電力企業盈利水平并不高的情況下，降電價也降低了電力企業的收益，對電力生產運行產生不利影響。這種兩難的局面不僅影響了政府降電價政策的制定和執行，更讓電力企業感覺到無奈，甚至放棄應對降電價政策的主觀努力。那么，是否存在不損害電力企業利益的降電價方案呢？
簡單地分析很容易得出否定的答案，事實上，長期以來我們僅僅把降電價作為調整電力供應鏈上不同主體之間利益矛盾的工具，而較少想到降電價可以也應該通過提高效率實現，甚至產生共贏的效果。就像其它商品市場有薄利（即降價）多銷的成功例子一樣，確實存在能夠提高資源配置效率甚至提高電力企業收益的降電價方案，這種降電價方案應該成為當前我國深化電價改革和供給側改革的首選。
降電價政策的依據
要尋找有效率甚至共贏的降電價方案，首先必須把降電價的依據說清楚、弄明白。總體上看，目前我國降電價政策首先就沒有把依據說明白。
目前我國用于交易結算的電價可分為兩大類：一類是政府管制電價；包括上網電價，輸配電價和銷售電價；另一類市場競爭定價。按結算的電量規模，目前我國政府管制電價仍然占主導地位。政府降電價政策主要適用于管制定價，即降低上網電價、輸配電價和銷售電價。
理論上，政府管制定價及調整包括降電價必須遵守嚴格的計算方法和規則。比如，如果采用準許成本加合理收益定價方法及規則，降電價政策的依據必然是電力企業的實際收益率超過了準許收益率（實際政策規定中用準許收入并不對）。而從目前政府有關降電價的政策說明中，有關電力企業成本和收益率水平的計算結果及合理性分析并不多，現有的解釋更多講的是需要，如電能是工商業用戶最為敏感的生產要素，尤其是在鋼鐵、有色、化工、建材等高耗能產業中，電費是產品生產成本的重要構成，降電價有利于降低這些企業生產成本，促進國民經濟和社會發展，但需要并不等于現實政策。考慮到電力工業的國有性質，與其說是電力企業降電價，讓利于用戶或社會，不如說是政府通過降電價這種方式間接地補貼其它行業。因此，目前的降電價不屬于政府電價政策的決策，而是政府經濟政策的決策。
實際上，不能說近年來降電價政策完全沒有定價依據。2016年1月1日起，全國燃煤發電上網電價和一般工商業銷售電價平均降低3分/千瓦時，就是根據調整后的煤電聯動機制計算確定的；國家價格主管部門做過精確的測算，各省執行時考慮非經濟因素分別做了調整，總體上看遵守了規則。由于經濟發展速度相對減緩和產業結構調整等原因，近年來我國電力生產能力相對過剩越來越明顯，發電機組利用小時逐年降低，電力系統負荷率也不高。在這種背景下，政府在政策框架內通過調整參數，比如在輸配電價中把權益報酬率降低4%到最低值，從而降低輸配電價或銷售電價，釋放減少投資的信號，控制電力項目投資規模和建設速度，這是合理且可行的政策選擇。如果按國民經濟和社會發展需要降電價，甚至把降電價所產生的成本降低額作為管理任務，不僅不合理，也不利于探索更加積極和有效解決問題的辦法。
兩種降電價模式
與一般商品定價甚至其它公用品定價不同，電價非常特殊和復雜，需要進行非常專業的管理，否則會產生巨大的、可能難以察覺的經濟和社會損失。總結國內外政府降電價的做法，筆者認為主要有兩種模式。
第一種是以歷史成本（收益）為基礎的、靜態的、零和的、被動的和無效率改進的降電價模式。主要做法是：政府對受管制電力企業已經發生的成本和收益進行評估，如果收益率明顯超過事先規定或者特別認可的標準水平，則執行降電價政策，直至使其收益水平符合認可標準。這種降電價的依據是政府管制政策，實際結果是對電力供應鏈上不同利益主體，包括用戶的利益按照合理性原則進行調整。在國家層面上，這種降電價使不同利益主體的利益有增有減，并且在數量上相等，沒有產生直接的凈收益，即零和的結果。另一方面，這種降電價模式一般較少考慮降價后市場主體的經營行為變化及其企業收益的變化，所以，還具有靜態的特點；如果降電價后引起相關利益主體經營行為和收益的較大變化，甚至影響電力工業安全可靠運行，這種靜態的特征就會體現得十分明顯。由于這種降電價是針對已經發生的不合理結果而采取的措施，屬于被動的電價調整；同時，也不會產生效率改進。
這種降電價模式的有效性取決于對電力企業收益的合理水平的判斷是否準確。事實上，這是一件非常困難的事情。目前我國輸配電價改革明確采用了準許成本加合理收益的辦法，對電網企業權益和負債的準許收益率做了具體規定，姑且不說權益收益率可以在較大的范圍內(4%)的變化，關鍵是準許成本采用了最簡單的合法性和相關性的判斷，即只要是政府批準了的項目且與電網生產經營直接相關的成本支出，都計入準許成本，而沒有實際利用率的要求。由于電力工業本身的專業性、信息不對稱的原因和電力項目本身存在的前置性因素等，政府對電力項目投資實際上很難作出科學判斷，這樣就必然會造成與A-J效應不同的另一種投資過剩效應。由于這個原因，國外電力工業管理采用“小政府、大監管”的體制，美國能源監管系統有大量的專業人員，并且還大量利用第三方機構參與監管工作。
第二種模式是基于未來成本（收益）的、動態的、共贏的、主動的和有效率改進的降電價模式。由于電價實際上是面向未來制定和執行的，根據歷史會計信息所進行的調整自然就存在根本性缺陷。即使要考慮已經發生的信息，也應該綜合考慮未來電價執行時的生產經營信息及其可能引起的生產經營變化信息及結果。充分估計電價政策執行引起的生產經營行為變化后按照最優目標制定電價，是這種模式的重要特征。電力工業是資本密集型產業，電價對企業資本投資決策（企業固定成本）有直接影響，只有看到電價影響和決定固定成本，同時固定成本又直接影響甚至決定電價的這種循環關系，才能得到在保證電力安全可靠供應基礎上的最低固定成本及最低電價。這種經過整體最優設計的電價是降電價的底線，也是降電價政策的理論依據，是一種主動的電價調整行為。特別值得注意的，與第一種降電價模式會導致一方受益一方受損且大小相等的零和結果不同，第二種降電價模式會提高資源配置的效率，可能產生雙方甚至多方受益（或者至少不受損失）即共贏的結果。
第二種降電價模式的有效性直接取決于電力生產能力利用的程度。當電力生產能力利用不充分時，就可以通過電價政策設計和其它的綜合措施，優化生產組織方式，引導電力企業和用戶改善經營行為，提高電力生產能力的利用率，并將由此產生的凈效益在相關利益主體中分享，這樣既降低了電價，又提高了效率，實現了共贏。進一步分析，這種模式的核心在于充分認識和挖掘生產能力利用的潛力。生產能力利用程度越低，降電價的潛在效果也越明顯。但是，政府和企業在生產能力的利用程度上存在矛盾，國有企業有擴張和做大的內在追求，會充分利用信息優勢淡化生產能力過剩及其危害，夸大生產能力不足的概率和風險損失，引導政府接受自己的主張，維持生產能力過剩的狀態，因此，實施這種降電價模式需要政府主導。
有效率甚至共贏降電價模式的可行性
理論上，電力工業不僅資本密集，而且是重要的基礎設施，在使用上有嚴格的同時性要求，需要大量的備用設施，固定成本使用，并且占有的比例和規模較大，對電力生產經營成本及其電價水平有直接決定作用。因此，在保證電力供應安全可靠的前提下提高電力生產能力的利用率，正確處理安全可靠供電與經濟供電的關系，是電力工業管理包括電價管理的重要內容，甚至也是國民經濟管理的重要方面。正是由于這個原因，國外管制電價理論和政策特別重視固定資產不足或過剩的研究和監管，定價方法中強調只有適當的固定資產才可以從準許成本回收，并獲得準許收益，政府定價規則中對有效資產的核算有非常嚴格規范的程序和標準。包括對安全可靠供電責任的履行方式，如果在極端情況下供電設施的利用率很低或供電成本很高，引入可中斷電價可以在用戶放棄用電需要的情況下提高電力生產能力的利用率，實現基于經濟合理性的供電義務。
目前我國電力生產能力存在明顯的絕對利用不足問題，這是設計和實施有效率甚至共贏降電價方案的基礎。與我國經濟發展理念和增長方式轉變的改革相適應，我國電力工業也正在經歷從外延發展為主向內涵發展為主的根本轉變。客觀地分析，我國電力工業的技術效率與國外先進水平相比并不差，但是，在管理效率方面，卻存在較大的差異。在電價管理上，長期以來，由于多種原因，我們習慣于第一種降電價模式，而對第二種降電價模式卻相對陌生，結果形成一方面電價水平相對較高，另一方面電力生產能力利用率又較低的矛盾現象。2016年全國6000千瓦及以上電廠發電設備平均利用小時為3785小時，是1964年以來的最低值。部分省級電網年負荷率不足70%；由于居民用電增加的原因，這個數據還有降低的趨勢。個別省級電網全部電力用戶平均負荷率只有15%左右。這些數據都說明，我國電力生產能力利用率明顯較低，有很大提升空間。但是，在已經出臺的基于準許成本加合理收益定價方法的電價政策中，對固定資產利用率沒有提出要求，如果區域電網包括特高壓電網不輸送一度電也能夠通過容量電費收回全部成本并獲得收益，這種機制必然會造成投資過剩或者生產能力利用的嚴重不足。
我國電力生產能力利用也存在相對利用不足問題。電力安全可靠供應與經濟性有替代關系，一定程度的安全可靠性可以使電力供應的綜合成本最低，應該成為最優的選擇。不計成本提高供電質量，實際上付出了生產能力的充分利用的代價。即使在嚴重缺電時，我國也不采用可中斷電價等政策，這樣必然會形成不理性的高成本和高電價。近年來居民用電對系統最高負荷產生了決定作用，一些省在發電利用小時很低的情況下出現了供電緊張，我們沒有反思居民用電由于交叉補貼等原因而過度消費對電力系統最大負荷的影響及降低系統負荷率引起的潛在經濟損失，仍然不計代價地增加投資適應這種不合理的負荷特性。這樣，不僅失去了降電價的空間，反而會產生漲電價壓力。考慮這種相對利用不足隱藏的空間，第二種降電價模式更有必要性。
事實上，我國電價政策實踐中已經采用過第二種降電價模式，比如分時電價政策在我國已經廣泛應用，可以明顯降低最高負荷，提高電力系統負荷率或利用率，降低發電和電網容量投資，從而也降低了電價。不過，與國外相比，我國沒有將分時電價政策上升到實現政府管制目標的理論高度而加以認識并自覺和系統地應用。我國分時電價政策的使用還不夠，分時電價的種類少，電價水平考慮用戶價格彈性不夠，削峰填谷的效果不明顯；而且分時電價局限在銷售側而不是發電側，對生產的調節不直接。
尋找有效率甚至共贏的降電價方案
針對目前我國電力工業和電價改革的實際情況，有效率甚至共贏的降電價方案至少可以從以下三個方面設計。
首先，在銷售電價中推行可選擇負荷率電價改革。根據對幾個省級電網的調查統計，目前我國電力用戶的負荷率很低，導致配電設施的利用率較低，配電成本相對較高。如果能夠提高用電負荷率，就可以減少或延緩配電設備投資，從而降低成本。根據可選擇定價理論，可以根據負荷率的大小對用戶進行分類，比如分為高負荷率、中負荷率和低負荷率三類，分別制定高容量電價，低電量電價；中容量電價，中電量電價；低容量電價，高電量電價三個電價套餐，由不同負荷率的用戶選擇不同的電價套餐。在激勵相容機制下，不同類型用戶會按照電費支出最小的原則選擇對應類型的電價套餐。更重要的是，在電費支出最小的目標激勵下，低負荷率用戶會通過調整用電行為，提高用電負荷率，同時選擇中或者高負荷率電價套餐，降低電費支出。換句話說，可選擇負荷率電價的改革可以通過提高配電設施的利用率降低配電成本，降低電價，實現有效率甚至共贏的結果。
其次，要對輸配電價定價中的固定成本核定提出利用率的要求。在不降低電網企業收益的情況下降低輸配電價，唯一的實現途徑就是提高輸配電資產的利用率。實際上，政府在專項工程輸電定價的政策中，已經提出了利用率的要求。要沿著這個思路繼續走下去，即使不對已經運行的輸電項目提出利用率要求，也要對新建的項目提出利用率要求，從而真正建立起有效資產有效的機制。當然，利用率標準的設計上要考慮項目的前置性和使用年限差異等。如果能夠保證輸配電資產得到充分利用，輸配電價的降低就不會影響或者較少影響電網企業的利益。專項工程的輸電價格也適用采用兩部制，并且容量電費要足夠高，電量電價足夠低，這樣有利于專項輸電工程的充分利用。利用率提高后，才有可能降價。輸配電價也可以進行結構性改革，至少分為接網費和公用網絡使用費兩個部分。有了接網費，公用網絡的電量電價更低，更有利于網絡的使用，從而提高電網利用率，為降低電價提供空間。
最后，加大需求側管理力度，充分運用電價機制引導用戶合理用電，提高電力系統負荷率。比如針對居民用電對系統高峰負荷的影響，對居民電價實施分時電價，對高于基本生活用電的電量按實際用電成本定價，抑制尖峰需求，提高負荷率。還要推行可中斷電價改革，在保證電力供應中引入經濟性分析和成本效益分析，在較少降低用戶用電效用的情況下較大地降低電價，讓用戶獲得凈效用，產生類似降電價的效果。